特色小鎮(zhèn)

　　特色小鎮(zhèn)作為新生事物，是新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新嘗試，如果發(fā)展得好，既能產(chǎn)生新經(jīng)濟新動能，又能創(chuàng)造宜居宜業(yè)宜游的發(fā)展新空間；如果發(fā)展失當(dāng)，由于其量大面廣，造成的資源浪費和環(huán)境破壞問題，處理起來可能比“大城市病”更難。把“好事辦好、好經(jīng)念正”的關(guān)鍵是要加強規(guī)范引導(dǎo)。國家發(fā)展改革委作為城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和重大政策的研究制定部門、推進新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議制度的牽頭部門，對近年來各地區(qū)推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)的情況進行了密切跟蹤，開展了廣泛而深入的調(diào)研。在總結(jié)經(jīng)驗、查找偏差的基礎(chǔ)上，先后專門印發(fā)了《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）和《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）兩份文件。

　　*份《指導(dǎo)意見》，目的在于明確方向。在該文件中，明確界定了特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的形態(tài)內(nèi)涵，強調(diào)要堅持創(chuàng)新探索、防止“穿新鞋走老路”，堅持因地制宜、防止一哄而上，堅持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)、防止千鎮(zhèn)一面，堅持以人為本、防止形象工程，堅持市場主導(dǎo)、防止政府大包大攬等“五要五不要”的基本原則，并從探索城鎮(zhèn)發(fā)展新路徑、打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展新平臺、培育經(jīng)濟發(fā)展新動能、強化基礎(chǔ)設(shè)施新支撐、增加公共服務(wù)新供給、建設(shè)美麗宜居新城鎮(zhèn)、打造共建共享新模式、拓展要素配置新通道、激發(fā)城鎮(zhèn)發(fā)展新活力等九個方面，提出了發(fā)展方向和主要舉措。文件的核心要義是用新發(fā)展理念指導(dǎo)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，規(guī)范和引導(dǎo)各地特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)沿著正確的軌道前行，既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實有序，絕不能盲目跟風(fēng)，也不能遍地開花，更不能浪費資源、破壞環(huán)境，留下敗筆和遺憾。

　　第二份《若干意見》，目的在于規(guī)范糾偏。因為盡管近年來大部分地區(qū)正在按照黨中央國務(wù)院決策部署和國家發(fā)展改革委《指導(dǎo)意見》提出的原則要求，積極穩(wěn)妥推進特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，但也有很多地方在推進過程中出現(xiàn)了一些值得重視和警惕的傾向性問題。特別是對發(fā)展特色小鎮(zhèn)的認(rèn)識不到位、理解有偏差，出現(xiàn)了政府大包大攬、盲目擴張、重數(shù)量輕質(zhì)量、“重形輕魂”以及房地產(chǎn)化等不當(dāng)傾向，這些“走樣變形”的風(fēng)險突出表現(xiàn)在七個方面：

　　一是概念不清，定位不準(zhǔn)。一些地方把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成一個筐什么都往里裝，而且越到基層越明顯。比如，一些地區(qū)把特色小鎮(zhèn)等同于一般的小城鎮(zhèn)建設(shè)，在幾十乃至上百平方公里的空間范圍內(nèi)推進建設(shè)。再如，把特色小鎮(zhèn)等同于旅游景區(qū)、文化旅游或體育運動綜合體項目，只注重單一功能而忽視了“城”的綜合功能。這些“穿新鞋走老路”“新瓶裝舊酒”的做法，混淆了特色小鎮(zhèn)的概念，違背了特色小鎮(zhèn)建設(shè)初衷，很難實現(xiàn)在一個集聚的空間范圍內(nèi)，助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　二是盲目發(fā)展，質(zhì)量不高。部分地區(qū)抱著搶抓國家政策紅利和多報不吃虧的心態(tài)大干快上，層層加碼。有的地方政府跟風(fēng)發(fā)展、相互攀比，只管要“帽子”，不管當(dāng)?shù)赜袩o基礎(chǔ)、能不能建成，都要打造一批特色小鎮(zhèn)。有些地方急于求成，迫切希望在短短三五年時間內(nèi)建成幾十個甚至上百個特色小鎮(zhèn)。有些地方用地粗放，重增量擴張輕存量改造，脫離原有建制鎮(zhèn)區(qū)開辟新區(qū)域建設(shè)，引發(fā)新一輪用地沖動。有些地方生態(tài)環(huán)境保護不力，少數(shù)地區(qū)存在挖山填湖、破壞山水田園的現(xiàn)象。這種做法難免會勞民傷財、破壞環(huán)境，留下敗筆、造成遺憾。

　　三是同質(zhì)化較嚴(yán)重，特色不鮮明。部分地區(qū)簡單模仿、照搬照抄浙江經(jīng)驗，“學(xué)形不學(xué)魂”，甚至“東施效顰”。比如，生搬硬套、硬造特色，很多小鎮(zhèn)都以文化旅游、休閑養(yǎng)生為主題，還有很多“基金小鎮(zhèn)”，內(nèi)容重復(fù)、形態(tài)雷同，所確定的產(chǎn)業(yè)和功能脫離實際。再如，自身特色挖掘不足，一個規(guī)劃設(shè)計方案多處復(fù)制，在產(chǎn)業(yè)特色、建筑風(fēng)格和小鎮(zhèn)整體風(fēng)貌上沒有體現(xiàn)地區(qū)差異性。失去了特色，小鎮(zhèn)也就失去了生命力，既可能浪費資源，又會喪失發(fā)展機遇。

　　四是政府主導(dǎo)傾向明顯，市場化不足。部分地區(qū)依然沿用傳統(tǒng)開發(fā)思路，不注重發(fā)揮市場作用，中西部地區(qū)尤為明顯。比如，以領(lǐng)導(dǎo)意志替代市場規(guī)律，一廂情愿地發(fā)展自認(rèn)為有前景的特色產(chǎn)業(yè)。再如，在融資方面，政府投資比例過高，并過于依賴上級政策資金項目支持。又如，弄混了政企的角色，政府不僅在投融資方面替企業(yè)“背書”，還包攬了很多本該由企業(yè)承擔(dān)的職責(zé)。這可能導(dǎo)致小鎮(zhèn)難以長期可持續(xù)運營，甚至出現(xiàn)“空鎮(zhèn)”“鬼鎮(zhèn)”。

　　五是重物不重人，搞形象工程。有的地區(qū)沒有堅持以人為本，重物質(zhì)建設(shè)和外觀美化，忽略人的生產(chǎn)生活需要。比如，重產(chǎn)業(yè)輕配套，強調(diào)發(fā)展高大上的產(chǎn)業(yè)，忽視環(huán)境營造和生活配套，缺乏對人特別是高端人才的吸引力。再如，為營造新景觀，拋開原有鎮(zhèn)區(qū)的良好人口經(jīng)濟文化基礎(chǔ)，按照建新城的思路另起爐灶、從零起步建新鎮(zhèn)。又如，少數(shù)地方將原住居民整體遷出，忽略原住居民生產(chǎn)生活需要。這實質(zhì)上是造新城的延續(xù)和變異，極易催生大量“形象工程”，無法滿足人民群眾對城鎮(zhèn)生活的美好期待。

　　六是盲目舉債，積累財政金融風(fēng)險。部分地區(qū)抱著“借錢賺政績、欠賬下任還”的心態(tài)大量舉債建設(shè)特色小鎮(zhèn)。比如，政府投入大、占比過高，少數(shù)依靠轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)的縣舉債建設(shè)特色小鎮(zhèn)，政府配套投入資金規(guī)模大大超出當(dāng)年縣級財政收入。再如，盲目攀比投資規(guī)模，或迫于完成考核任務(wù)利用縣級融資平臺公司融資。又如，對存量債務(wù)和新增債務(wù)缺乏統(tǒng)籌，對償債資金來源缺乏考慮。這些不顧及本地財政實力的做法，會放大地方政府財務(wù)杠桿，增加地方政府債務(wù)。

　　七是房企過度參與，小鎮(zhèn)地產(chǎn)化。有的房地產(chǎn)企業(yè)以特色小鎮(zhèn)之名變相搞房地產(chǎn)開發(fā)，加重房地產(chǎn)庫存。比如，少數(shù)地方把眼睛盯著怎么樣利用土地，怎么樣開發(fā)房地產(chǎn)獲取賣地收入。再如，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)之名圈地，一些小鎮(zhèn)內(nèi)房地產(chǎn)用地占比過高，產(chǎn)業(yè)及相關(guān)配套明顯不足。又如，小鎮(zhèn)商業(yè)模式不成熟，后續(xù)盈利能力堪憂。還如，房企不具備專業(yè)運營能力，存在出售物業(yè)后跑路的風(fēng)險。放任房地產(chǎn)企業(yè)過度圈地建設(shè)小鎮(zhèn)，很容易形成一批新的房地產(chǎn)庫存，給政府帶來基礎(chǔ)設(shè)施維護和社會治理的負(fù)擔(dān)。

　　針對上述七大問題以及產(chǎn)生問題的原因，《若干意見》提出了10項具體舉措，包括準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵、合理借鑒浙江經(jīng)驗、注重打造鮮明特色、有效推進“三生融合”、厘清政府與市場邊界、實行創(chuàng)建達標(biāo)制度、嚴(yán)防政府債務(wù)風(fēng)險、嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向、嚴(yán)格節(jié)約集約用地、嚴(yán)守生態(tài)保護紅線等。這是未來一段時期規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)的大方向，也是對地方政府實際操作中提出的總要求。

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