耕地

　　為貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》精神，進(jìn)一步加強云南省耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡工作，結(jié)合云南省實際，現(xiàn)提出如下實施意見。

　　一、總體要求

　?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立“四個意識”和新發(fā)展理念，圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，堅持*嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和*嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地，著力加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，著力加強耕地管控、建設(shè)、激勵多措并舉保護(hù)，切實落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，為實現(xiàn)云南高質(zhì)量跨越式發(fā)展構(gòu)筑堅實的資源基礎(chǔ)。

　　（二）基本原則

　　——堅持嚴(yán)保嚴(yán)管，牢牢守住耕地保護(hù)紅線。強化土地用途管制，嚴(yán)控新增建設(shè)占用耕地，嚴(yán)格實行耕地占補平衡，確保耕地和*基本農(nóng)田尤其是水田面積不減少、質(zhì)量不降低。

　　——堅持節(jié)約集約，切實提高土地利用效率。統(tǒng)籌利用存量和新增建設(shè)用地，嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率，實行建設(shè)用地總量和強度雙控，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平，以更少的土地投入支撐更高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

　　——堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。強化耕地保護(hù)主體責(zé)任，完善市場配置和利益調(diào)節(jié)機(jī)制，激勵約束并舉，建立健全耕地保護(hù)激勵和監(jiān)管考核制度，實現(xiàn)耕地保護(hù)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。

　　——堅持改革創(chuàng)新，不斷提高耕地保護(hù)水平。改革完善耕地占補平衡制度，轉(zhuǎn)變補充耕地方式，拓寬補充耕地途徑和資金渠道，提升保護(hù)耕地和保障發(fā)展的能力和水平。

　　——堅持多措并舉，著力加強耕地“三位一體”保護(hù)。建立健全耕地保護(hù)體制機(jī)制，充分發(fā)揮耕地糧食生產(chǎn)、社會保障、生態(tài)效益功能，有序推進(jìn)耕地輪作休耕和生態(tài)退耕，推進(jìn)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保耕地數(shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量提高和生態(tài)改善。

　　（三）主要目標(biāo)。全面落實“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，不斷完善耕地保護(hù)和占補平衡體制機(jī)制，實現(xiàn)耕地管控、建設(shè)、激勵多措并舉保護(hù)，形成保護(hù)更加有力、執(zhí)行更加順暢、管理更加高效的耕地保護(hù)新格局。

　　到2020年，全省耕地保有量不少于8768萬畝，*基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于7341萬畝，單位地區(qū)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降20%，新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1200萬畝、力爭新增1500萬畝。

　　二、加強耕地管控性保護(hù)

　?。ㄋ模┘訌娡恋匾?guī)劃管控和用途管制。強化土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，統(tǒng)籌銜接城鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各類規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”，確保各類規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一。嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，特別是壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地。按照國家統(tǒng)一部署，開展建立土地用途轉(zhuǎn)用許可制的相應(yīng)工作，強化非農(nóng)建設(shè)占用耕地的轉(zhuǎn)用管控。

　?。ㄎ澹﹪?yán)格*基本農(nóng)田劃定和保護(hù)。將*基本農(nóng)田劃定成果納入各級土地利用總體規(guī)劃，強化*基本農(nóng)田對各類建設(shè)布局的約束，各地區(qū)各有關(guān)部門在編制各類規(guī)劃過程中，應(yīng)當(dāng)與*基本農(nóng)田布局充分銜接，原則上不得突破*基本農(nóng)田邊界。一般建設(shè)項目不得占用*基本農(nóng)田，重大建設(shè)項目選址確實難以避讓*基本農(nóng)田的，報國土資源部用地預(yù)審，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收依法依規(guī)報國務(wù)院批準(zhǔn)。嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用*基本農(nóng)田的審批。

　?。┞鋵嵔ㄔO(shè)用地總量和強度雙控。實行新增建設(shè)用地計劃安排與土地節(jié)約集約利用水平、補充耕地能力掛鉤，對建設(shè)用地存量規(guī)模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的地區(qū)，適當(dāng)調(diào)減新增建設(shè)用地計劃。建立閑置土地和批而未供土地預(yù)警機(jī)制，對近五年平均供地率小于60%的縣（市、區(qū)），除重點項目和民生保障項目外，暫停安排新增建設(shè)用地計劃。深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，引導(dǎo)產(chǎn)能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出和盤活利用。開展城市和開發(fā)區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價、建設(shè)項目節(jié)地評價，推進(jìn)國土資源節(jié)約集約模范縣創(chuàng)建。

　?。ㄆ撸┳ズ酶財?shù)量質(zhì)量年度變更。強化國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”綜合監(jiān)管，對建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等致使耕地地類、數(shù)量、質(zhì)量、用途和保護(hù)性質(zhì)發(fā)生變化的情況，土地整治新增耕地、提升耕地地類和質(zhì)量情況，以及*基本農(nóng)田保護(hù)和變化情況，及時在年度土地變更調(diào)查和耕地質(zhì)量評價與監(jiān)測過程中進(jìn)行更新。

　?。ò耍﹪?yán)格耕地承包經(jīng)營使用管理。各級農(nóng)業(yè)主管部門要結(jié)合*基本農(nóng)田劃定情況，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，將*基本農(nóng)田記載到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書上。按照“三權(quán)分置”開展耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，耕地經(jīng)營權(quán)人不得改變耕地用途，不得降低耕地質(zhì)量。

　　三、推進(jìn)耕地建設(shè)性保護(hù)

　?。ň牛┩七M(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。建立科學(xué)統(tǒng)一、層次分明、結(jié)構(gòu)合理的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，全面推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。省中低產(chǎn)田地改造暨高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭負(fù)責(zé)將全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)逐級分解下達(dá)到州（市）、縣（市、區(qū)）政府予以落實；省發(fā)展改革、財政、國土資源、農(nóng)業(yè)、水利和煙草等部門根據(jù)建設(shè)任務(wù)，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一上圖入庫、統(tǒng)一監(jiān)管考核。加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后期管護(hù)，按照誰使用、誰管護(hù)和誰受益、誰負(fù)責(zé)的原則，落實高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任。

　?。ㄊ嵤└刭|(zhì)量保護(hù)與提升行動。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不得破壞耕作層，全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用，州（市）、縣（市、區(qū)）政府要切實督促建設(shè)單位落實責(zé)任，將有關(guān)費用列入建設(shè)項目投資預(yù)算，提高補充耕地質(zhì)量。加強耕地坡改梯、旱改水、土地平整及土壤培肥改良等，鼓勵將劣質(zhì)低效園地改造為耕地。綜合采取工程、生物、農(nóng)藝等措施，開展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復(fù)、石漠化耕地整治、坡耕地改造等，推進(jìn)耕地土壤污染防治，加速土壤熟化提質(zhì)，強化土壤肥力保護(hù)。以壩區(qū)和15度以下低丘緩坡區(qū)為重點大力建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，有效提高全省耕地質(zhì)量和產(chǎn)能。

　　（十一）加強耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測。建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價制度，開展區(qū)域耕地質(zhì)量潛力評估，完善評價指標(biāo)體系和評價方法，每年對全省耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能水平進(jìn)行全面評價并發(fā)布評價結(jié)果。完善土地調(diào)查監(jiān)測體系和耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，開展耕地質(zhì)量年度監(jiān)測成果更新，強化耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測結(jié)果應(yīng)用。

　?。ㄊ┘訌娡恋卣魏透邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目生態(tài)保護(hù)。禁止在25度以上陡坡開墾耕地，禁止違規(guī)毀林開墾耕地，禁止將污染土地開墾、復(fù)墾為耕地。加大工程建設(shè)和礦山土地復(fù)墾的監(jiān)督檢查力度，確保土地復(fù)墾工程質(zhì)量。妥善處理土地整治與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，在土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目可行性研究及規(guī)劃設(shè)計階段，應(yīng)充分論證項目建設(shè)對周邊生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響。統(tǒng)籌實施水土保持、石漠化治理等生態(tài)修復(fù)工程，增強耕地的保土、保肥、保水能力，著力改善土地生態(tài)環(huán)境。

　　四、改進(jìn)耕地占補平衡

　?。ㄊ﹪?yán)格耕地占補平衡管理。嚴(yán)格執(zhí)行“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)”的占補平衡制度，按照建設(shè)占用耕地的地類面積、質(zhì)量等別等落實對應(yīng)的補充耕地項目和提質(zhì)改造項目，做到補充耕地數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)、水田面積不減少。

　?。ㄊ模┞鋵嵏卣佳a平衡責(zé)任。非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，建設(shè)單位必須依法履行補充耕地義務(wù)，確實難以自行補充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)耕地的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定足額繳納耕地開墾費?？h（市、區(qū)）政府是落實補充耕地的責(zé)任主體，要通過土地整理、復(fù)墾、開發(fā)等推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，增加耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量。

　?。ㄊ澹┮?guī)范補充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理。耕地占補平衡原則上以縣域自行平衡為主，縣域內(nèi)難以實現(xiàn)耕地占補平衡的，應(yīng)在州（市）范圍內(nèi)調(diào)劑補充，仍難以實現(xiàn)耕地占補平衡的，可在省域內(nèi)調(diào)劑補充。由于實施國家重大建設(shè)項目造成補充耕地指標(biāo)缺口的，可向國務(wù)院申請國家統(tǒng)籌。建立省級補充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理制度，具體辦法由省國土資源廳另行制定。

　?。ㄊ┩貙捀睾髠滟Y源范圍。堅持綠色發(fā)展理念，著力通過土地整治建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補充耕地，嚴(yán)格控制成片未利用地開發(fā)，切實保護(hù)生態(tài)環(huán)境。加強土地整治規(guī)劃與林地保護(hù)利用規(guī)劃、草原保護(hù)建設(shè)利用規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接，在符合生態(tài)保護(hù)要求的前提下，可將國有林場和生態(tài)保護(hù)紅線以外、坡度在15度以下的其他無立木林地和宜林荒山荒地納入耕地后備資源，合理有序開發(fā)利用。對于歷史形成的未納入耕地保護(hù)范圍的園地、殘次林地等適宜開發(fā)的農(nóng)用地，經(jīng)縣（市、區(qū)）政府組織可行性評估后，可統(tǒng)籌納入土地整治范圍。

　?。ㄊ撸┘訌娧a充耕地項目管理?？h（市、區(qū)）政府要加強對補充耕地項目的全程管理，規(guī)范項目規(guī)劃設(shè)計，強化項目日常監(jiān)管和施工監(jiān)理，做好項目竣工驗收，嚴(yán)格新增耕地數(shù)量認(rèn)定和質(zhì)量評定。經(jīng)驗收合格的新增耕地，應(yīng)及時納入國土資源綜合監(jiān)管平臺管理，確保補充耕地真實、準(zhǔn)確。對在15度以上25度以下坡地、高海拔等生態(tài)脆弱區(qū)進(jìn)行耕地開發(fā)的，應(yīng)在項目可行性研究階段進(jìn)行充分論證，確保耕地開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的和諧統(tǒng)一。

　　（十八）完善差別化的耕地開墾費制度。根據(jù)土地整治新增耕地平均成本和占用耕地區(qū)域、地類、質(zhì)量狀況等，制定不同區(qū)域、不同地類、不同質(zhì)量等別的差別化耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)。對經(jīng)依法批準(zhǔn)占用*基本農(nóng)田的，繳費標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)馗亻_墾費*標(biāo)準(zhǔn)的兩倍執(zhí)行。耕地開墾費專項用于補充耕地，具體辦法由省財政廳會同省國土資源廳另行制定。

　　五、健全耕地保護(hù)激勵約束機(jī)制

　　（十九）拓寬補充耕地途徑。多渠道落實補充耕地任務(wù)，在符合生態(tài)保護(hù)要求的前提下，耕地開墾費、各級政府財政投入以及社會資本、金融資本等各類資金投入的土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等項目的新增耕地，經(jīng)核定后均可用于落實補充耕地任務(wù)。

　　（二十）鼓勵社會資本參與土地整治。建立政府主導(dǎo)、社會參與的工作機(jī)制，充分發(fā)揮財政資金作用，引導(dǎo)社會資本投入土地整治。鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項目，獲取合理的土地收益。土地整治項目竣工驗收后，鼓勵采取流轉(zhuǎn)、整體移交等方式，通過引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，增加當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)機(jī)會，助推脫貧攻堅。

　?。ǘ唬┙⒏乇Ｗo(hù)激勵補償機(jī)制。積極推進(jìn)涉農(nóng)資金整合，綜合考慮耕地保護(hù)面積、耕地質(zhì)量狀況、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量和糧食商品率，以及耕地保護(hù)任務(wù)量等因素，按照誰保護(hù)、誰受益的原則，加大耕地保護(hù)補償力度。鼓勵地方統(tǒng)籌安排財政資金，對承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶給予獎補。獎補資金發(fā)放要與耕地保護(hù)責(zé)任落實情況掛鉤，主要用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施后期管護(hù)與修繕、地力培育、耕地保護(hù)管理等。

　?。ǘ┩七M(jìn)耕地休養(yǎng)生息。積極穩(wěn)妥推進(jìn)耕地輪作休耕試點，因地制宜實行免耕少耕、深松淺翻、深施肥料、糧豆輪作套作的保護(hù)性耕作制度，提高土壤有機(jī)質(zhì)含量，平衡土壤養(yǎng)分，實現(xiàn)用地與養(yǎng)地結(jié)合，多措并舉保護(hù)提升耕地產(chǎn)能。加強輪作休耕耕地管理，不得減少或破壞耕地，不得改變耕地地類，不得削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

　?。ǘ┯行蜷_展退耕還林還草。將25度以上坡耕地、嚴(yán)重石漠化耕地、重要水源地15—25度坡耕地、嚴(yán)重污染耕地等納入退耕還林還草范圍，逐步開展退耕還林還草。不得將已退耕還林還草的土地納入土地整治項目，不得擅自將*基本農(nóng)田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕范圍。

　　六、強化組織領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)管考核

　　（二十四）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的共同責(zé)任機(jī)制，各級黨委和政府要樹立強烈的耕地保護(hù)意識，切實擔(dān)負(fù)起保護(hù)耕地的主體責(zé)任，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)和耕地保護(hù)的關(guān)系，采取積極有效措施，強化過程監(jiān)管，層層落實耕地保護(hù)責(zé)任，確保耕地保護(hù)各項目標(biāo)任務(wù)全面落實。各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)要承擔(dān)起土地管理和耕地保護(hù)*責(zé)任人、直接責(zé)任人的責(zé)任，組織有關(guān)部門按照職責(zé)分工履職盡責(zé)，形成保護(hù)耕地合力。

　?。ǘ澹﹪?yán)格監(jiān)督檢查。全面加強耕地保護(hù)監(jiān)督檢查，完善國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，強化耕地保護(hù)全流程監(jiān)管。開展*基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)、制止毀壞耕地或破壞耕地耕作層的行為。加強土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)管，嚴(yán)肅查處違反土地利用總體規(guī)劃的行為。強化土地整治項目監(jiān)管，嚴(yán)肅查處土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的違規(guī)行為。加強耕地保護(hù)信息化建設(shè)，建立健全耕地保護(hù)數(shù)據(jù)與信息部門共享機(jī)制。

　?。ǘ娀恋貓?zhí)法監(jiān)察。健全土地執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，完善執(zhí)法監(jiān)察保障、執(zhí)法責(zé)任追究和防范違法共同責(zé)任機(jī)制，強化日常執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)肅查處土地違法違規(guī)行為。對違法占用耕地特別是*基本農(nóng)田的，依法依規(guī)從嚴(yán)查處，嚴(yán)禁以罰代刑，堅決遏制違法占用耕地和*基本農(nóng)田行為。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處*時間發(fā)現(xiàn)土地違法行為的責(zé)任意識，推進(jìn)建立村級農(nóng)民建房規(guī)劃建設(shè)管理員和巡查信息員制度，加強基層綜合執(zhí)法，形成查處土地違法行為的快速反應(yīng)機(jī)制。

　?。ǘ撸﹪?yán)格耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核。探索編制土地資源資產(chǎn)負(fù)債表，完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核體系，制定完善各級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核實施辦法，全面檢查和考核耕地保有量、*基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地數(shù)量變化、耕地占補平衡、*基本農(nóng)田占用和補劃、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量保護(hù)與提升、耕地保護(hù)制度建設(shè)等方面情況。將國家下達(dá)云南省的耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)逐級分解下達(dá)到州（市）、縣（市、區(qū)）政府，作為考核依據(jù)。耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果，作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核、糧食安全行政首長責(zé)任制考核、領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要依據(jù)。實行耕地保護(hù)黨政同責(zé)，對履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的，依紀(jì)依規(guī)追究黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

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