湖北武漢市郊的汪集街道,在2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中,由兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而成,從而形成了具有10萬人口、共52個村(社區(qū))的巨型鄉(xiāng)鎮(zhèn),其鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一直保持在45個人左右;又因同時進(jìn)行了事業(yè)單位“以錢養(yǎng)事”改革,除計生等少數(shù)站所外,其他七站八所的干部基本上都分流出去了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以來,汪集街道基本上成了“維持型”政權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部疲于奔命,卻受制于治理負(fù)荷過大,難有作為。
為了實現(xiàn)有效治理,汪集街道想了不少土辦法。*近幾年,終于將這個辦法確定下來。其基本做法是,在原管理區(qū)的基礎(chǔ)上,重新設(shè)立總支。每個總支配備4-5名干部,作為街道黨工委和辦事處的派出機構(gòu),全權(quán)處理鄉(xiāng)村治理事務(wù)。因干部不夠,汪集街道共召回了20多名已經(jīng)分流出去的“以錢養(yǎng)事”人員。這些人員,農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富,且正值壯年,真是人盡其才。街道黨工委書記說,總支幾乎就是街道的“防火墻”和“沖鋒隊”,但凡鄉(xiāng)村治理的重要任務(wù),如突發(fā)事件、征地拆遷等中心工作,總支都沖在前線,街道黨工委的壓力頓時減輕不少。通過恢復(fù)總支這一治理層級,汪集街道有效解決了治理幅度過大所帶來的治理負(fù)荷過重的問題,重新激發(fā)了鄉(xiāng)村治理活力,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部騰出手來做更多的事。
無獨有偶。山東臨朐縣在2001年以來的幾次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中,也大量撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn),其負(fù)面效果越來越明顯。一些被合并的小鎮(zhèn),因地處偏遠(yuǎn),不受中心鎮(zhèn)的重視,鄉(xiāng)村治理績效急劇下滑。近些年來,為了解決這一問題,臨朐縣一方面通過“管區(qū)變社區(qū)”的做法,增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)能力;另一方面,則將那些偏遠(yuǎn)小鎮(zhèn)重新單獨建制,如通過建立生態(tài)旅游區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的名義,重新建制了4個被合并的小鎮(zhèn)。重新獨立建制后,這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村治理效果立竿見影。*為典型的是嵩山生態(tài)旅游區(qū),在撤并的十余年間,當(dāng)?shù)乩习傩招稳菰摰匾殉?ldquo;淪陷區(qū)”,經(jīng)濟發(fā)展落后,地下邪教猖獗,老百姓對黨和政府的怨氣比較重。而獨立建制后,黨員干部對癥下藥,通過紅色文化建設(shè)及干部下沉到社區(qū)等措施,建立了親密的干群關(guān)系,鄉(xiāng)村治理很快走上了正軌。
我國的鄉(xiāng)村兩級治理單元,是經(jīng)過多年的歷史探索而形成的。它不僅涉及到基層政權(quán)建制,還與人民群眾長期的生產(chǎn)生活中形成的社會關(guān)系網(wǎng)及認(rèn)同感密切相關(guān),具有深厚的歷史和制度合法性。如果治理單元與基于血緣和地緣關(guān)系形成的共同體相契合,則鄉(xiāng)村治理就很容易有效援引多種治理資源,大大減輕治理負(fù)荷;反之,鄉(xiāng)村治理很可能因治理負(fù)荷過大而陷入困境。
過去,因為農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重,需要通過精簡機構(gòu)和人員,通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組來減少財政供養(yǎng)人員?,F(xiàn)在大多數(shù)地區(qū)已不存在這一歷史局限。當(dāng)前,我國正在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,治理任務(wù)必然加重,對治理有效的要求更高。在這種情形下,保持社會活力,慎重對待基層治理單元,甚為關(guān)鍵。
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