鄉(xiāng)村建設(shè)

　　四月的*個(gè)工作日，上海奉賢呂橋村7組村民張賽杰找到了分管社會(huì)建設(shè)工作的村干部范滿意：“老兄，咋回事？我們家上個(gè)季度的福利怎么沒(méi)有了。”

　　范滿意掏出了一張考核表：根據(jù)本村“美麗約定”（即村規(guī)民約），張賽杰家將房屋出租給兩戶的行為，違反了第三條“村民房屋出租應(yīng)實(shí)施一證一戶制”，按照第十條，“違反本約定第二、三、四條，該戶家庭不享受村內(nèi)各項(xiàng)福利待遇。”

　　張賽杰沒(méi)話說(shuō)，因?yàn)檫@份約定是今年一月由全村村民共同商討訂立的，想要拿回福利，*的辦法就是遵循規(guī)則，清退一房租戶。

　　事實(shí)上，像這樣的村規(guī)民約，在農(nóng)村社會(huì)中長(zhǎng)期存在著——根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約?？刹簧俅甯刹繀s反映，至少在過(guò)去十余年間，村規(guī)民約就是村委會(huì)“鎖在辦公室抽屜”、村民“從不會(huì)翻看一眼”，卻又不得不擺在那里的“規(guī)定動(dòng)作”，它對(duì)于現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村社會(huì)事務(wù)，既不具有指導(dǎo)性，又很難產(chǎn)生約束力。

　　然而，當(dāng)上海的城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)入精細(xì)化的新階段時(shí)，除了用法律手段保障社會(huì)治理，還迫切需要代表公民理性的自治公約引導(dǎo)和規(guī)范全民參與?；鶎娱_(kāi)始思考，原先那一本本塵封的村規(guī)民約還能不能發(fā)揮作用？上海奉賢的170個(gè)行政村，近年就做了這樣的嘗試——

　　用“村民的話”管“村民的事”

　　奉賢正式推進(jìn)各村制訂“美麗約定”村規(guī)民約是去年夏天的事。其時(shí)，正值上海市村民委員會(huì)換屆選舉，各村新班子上任后要重新修訂村規(guī)民約。“我們想借此機(jī)會(huì)產(chǎn)生一批老百姓真正參與制定的、能夠切實(shí)發(fā)揮治理作用的約定。”奉賢區(qū)地區(qū)工作辦公室主任汪瑜蓉說(shuō)。

　　然而，什么樣的村規(guī)民約才是有用的？誰(shuí)也不知道。華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院教授、中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任熊萬(wàn)勝告訴記者，由于村規(guī)民約在現(xiàn)當(dāng)代幾乎未曾發(fā)揮過(guò)實(shí)質(zhì)性作用，以至于學(xué)界也沒(méi)有對(duì)它進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)的研究，它的意義和價(jià)值仍需要基層來(lái)探索。

　　可當(dāng)170份“美麗約定”的初稿出爐后，眉目漸漸清晰：“我們發(fā)現(xiàn)過(guò)去的村規(guī)民約存在這樣幾個(gè)問(wèn)題：內(nèi)容太多，立場(chǎng)偏頗，百姓探討不充分。”汪瑜蓉表示。在五四村，初稿是由黨員、老干部、村民骨干集體議定的，一共18條，加上細(xì)則，足足十頁(yè)紙。但站在村民角度，這仍然太多，他們抱怨：村委會(huì)怎么管得那么細(xì)？其后，奉賢區(qū)地區(qū)工作辦公室向各村提出要求：美麗約定務(wù)必控制在十條左右，正反面印在A4紙上，不能超過(guò)一頁(yè)。

　　沒(méi)成想，刪減工作竟難倒了不少村干部。“以前的村規(guī)民約之所以寫得多、定得細(xì)，主要就是為了便于村委會(huì)開(kāi)展工作，它是一個(gè)站在管理者角度的產(chǎn)物。”新強(qiáng)村書記曹懿說(shuō)。而現(xiàn)在要求精簡(jiǎn)，實(shí)際上是要基層轉(zhuǎn)變立場(chǎng)，站在使用者的角度，留下那些真正可操作、村民認(rèn)同的內(nèi)容。

　　這就需要老百姓充分參與探討。新強(qiáng)村的*稿“美麗約定”下發(fā)到每個(gè)村民小組后，家家戶戶都提了想法。核心的爭(zhēng)議集中在現(xiàn)已被刪除的第三條“翻建房屋需向村委會(huì)上繳3萬(wàn)元押金”。“老百姓雖然不同意，但也理解我們這樣做的目的是為了防止個(gè)別人私自增加房屋面積。他們大多表示，刪除了這條，也能保證合法合規(guī)翻建?，F(xiàn)在看來(lái)，我們做到了，他們答應(yīng)的也做到了。”曹懿說(shuō)。新強(qiáng)村“美麗約定”反復(fù)易稿，全村村民大會(huì)開(kāi)了*又*，*終的這一版，家家戶戶都主動(dòng)簽了字。

　　而在反復(fù)與民溝通的過(guò)程中，呂橋村書記王紀(jì)英也有了深切體會(huì)：“只有老百姓認(rèn)可，村規(guī)民約才有執(zhí)行力。”過(guò)去，該村每年因福利分發(fā)規(guī)則不明確導(dǎo)致問(wèn)題矛盾不斷。這次，許多村民主動(dòng)提出：村規(guī)民約應(yīng)明確規(guī)定，全村60歲以上老人中，僅農(nóng)戶可享受節(jié)日福利，參與鎮(zhèn)保的居民不享受。通過(guò)村民間的理性協(xié)商并*終形成約定后，多年未決的“福利爭(zhēng)議”輕松解決。

　　還有一些變化，則藏在“美麗約定”的字里行間。170份定稿中，都把“應(yīng)該”“必須”“不得”等字眼刪除，而是用“希望”“鼓勵(lì)”“自覺(jué)維護(hù)”等說(shuō)法替代，官方話語(yǔ)讓位于更體現(xiàn)平等意識(shí)、契約精神的民間話語(yǔ)。

　　如今，各村正式定立的“美麗約定”均不超過(guò)一頁(yè)紙，*多的15條，*少的只有8條。留下來(lái)的都是結(jié)合各村特點(diǎn)的、當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中迫切需要解決的問(wèn)題。這樣精簡(jiǎn)的表達(dá)方式還產(chǎn)生了一個(gè)附加效果：村規(guī)民約不再是需要藏在抽屜里的一大本，而是成了方便張貼在門口的一張紙。記者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在奉賢170個(gè)村家家戶戶的門上都貼了“美麗約定”公示牌，便于查閱、使用，村規(guī)民約真正成為老百姓日常行為規(guī)范的公開(kāi)準(zhǔn)則。

　　發(fā)揮“票子”和“面子”的作用

　　“書記，公示牌又被人踢了。”這是奉賢區(qū)五四村書記宋莉莉本月接到的第二起“投訴”。

　　這些公示牌如今就樹(shù)在奉賢全區(qū)2300多個(gè)村民小組里*顯眼的位置，上面張貼著小組內(nèi)每戶人家在過(guò)去一季度里的履約情況。在五四村，根據(jù)“美麗約定”第十條，凡違反約定中的一條，且在三個(gè)月內(nèi)整改無(wú)效的，就要納入村黑名單。體現(xiàn)在公示牌上，就是一張哭臉的標(biāo)記。

　　村民來(lái)來(lái)往往，誰(shuí)家得了“哭臉”人人皆知，于是，誰(shuí)踢了那張公示牌，大家也都有數(shù)。“沒(méi)事，就讓他們踢吧，說(shuō)明面子上掛不住了。”宋莉莉如此回復(fù)。事實(shí)上，自從履約情況公示以后，別說(shuō)是背后發(fā)泄，公開(kāi)“找麻煩”的也有不少。“有些‘哭臉’家庭直接沖到辦公室質(zhì)問(wèn)，我們就把巡邏檢查中拍到的照片、記錄拿出來(lái)，很顯然，他們違反了美麗約定中的某一條，比如房前屋后堆物、垃圾不分類等，且長(zhǎng)期不整改。對(duì)方也啞口無(wú)言，畢竟誰(shuí)家沒(méi)有遵守約定，左鄰右舍心里都有一本賬，想要把面子掙回來(lái)，只能靠遵守規(guī)則。”宋莉莉說(shuō)。

　　而今，距五四村“美麗約定”正式出爐不過(guò)3個(gè)月，卻已經(jīng)觸動(dòng)不少老百姓主動(dòng)整改自家問(wèn)題，甚至連一樁長(zhǎng)期困擾村干部的麻煩也開(kāi)始出現(xiàn)化解跡象：原先，五四村有一個(gè)非正規(guī)小墓園，按照殯葬管理相關(guān)規(guī)定應(yīng)逐步清退。但囿于長(zhǎng)期習(xí)慣，即便民政部門對(duì)主動(dòng)安葬至鎮(zhèn)級(jí)公益墓地的村民家庭給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，依然無(wú)法引導(dǎo)村民合規(guī)安葬?？舌l(xiāng)村是“熟人社會(huì)”，有些事錢解決不了，鄰里間的臉面卻不能不顧。自打這一內(nèi)容寫進(jìn)村規(guī)民約，且有村民家庭因執(zhí)意使用小墓園而得了“哭臉”，個(gè)別老百姓開(kāi)始放棄堅(jiān)持，甚至主動(dòng)遷墳到鎮(zhèn)級(jí)公益墓地。

　　當(dāng)然，大多數(shù)時(shí)候發(fā)揮直接牽引作用的，還是物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。在呂橋村的“美麗約定”中，參與垃圾回收被寫進(jìn)了第五條，積極參與的前50名村民可以拿到100元的獎(jiǎng)勵(lì)金，“這大大激發(fā)了村民的熱情。”負(fù)責(zé)該村“兩網(wǎng)融合”垃圾分類工作的第三方公司負(fù)責(zé)人胡喜超告訴記者，自去年11月呂橋村開(kāi)始實(shí)施“美麗約定”后，該村主動(dòng)參與垃圾分類和回收的村民達(dá)400余戶，共產(chǎn)生15噸可回收物。而開(kāi)篇提及的張賽杰一家，也在違反“一證一戶”約定并損失了一季度的村民福利后，主動(dòng)表示，“5月底前一定清退一家租戶。”

　　在新強(qiáng)村，一條叫做“房屋租賃、變更等應(yīng)在一周內(nèi)到村房屋租賃中心備案登記”的規(guī)則被寫進(jìn)了“美麗約定”。原因是租客流動(dòng)性大，過(guò)去村干部主動(dòng)上門為租客備案耗費(fèi)了大量精力。如今寫進(jìn)村規(guī)民約，不遵守的家庭有可能失去鎮(zhèn)村福利待遇資格，老百姓急忙趕來(lái)備案。過(guò)去三個(gè)月里，全村涉及房屋租賃的368戶村民已實(shí)現(xiàn)90%的備案登記率，相較以往幾年，提高了近30%。

　　“實(shí)際上，每個(gè)村制定的‘美麗約定’都在發(fā)揮‘票子’加‘面子’的作用。”汪瑜蓉告訴記者，各村將獎(jiǎng)勵(lì)和罰則同步寫入約定，并通過(guò)即時(shí)的監(jiān)督和信息公開(kāi)，讓老百姓人人有數(shù)，增加了村規(guī)民約這部“草根憲法”的約束力。

　　找到自治、法治、德治的平衡點(diǎn)

　　綜觀現(xiàn)有的“美麗約定”，記者發(fā)現(xiàn)，除了“票子”和“面子”，還有一個(gè)東西在發(fā)揮著作用：“鞭子”。特別是各項(xiàng)違約罰則中，出現(xiàn)了這樣一些表述：“不予出具各類需村黨支部、村委會(huì)蓋章的證明”“租戶每人需繳納100元/年衛(wèi)生管理費(fèi)，否則不予備案登記”等等。不少村書記表示，這樣的規(guī)則“白紙黑字”寫在村規(guī)民約上還是*次，它在處理實(shí)際事務(wù)中，切實(shí)起到了制約村民違規(guī)行為的作用。

　　不過(guò)，這些隱形的自治“鞭子”究竟能否在矛盾沖突發(fā)生時(shí)產(chǎn)生效力，得到有效的法律支撐？這需要制度設(shè)計(jì)來(lái)保障。

　　去年，奉賢區(qū)人大通過(guò)《關(guān)于推進(jìn)實(shí)施“美麗鄉(xiāng)村·美麗約定”行動(dòng)的決定》，提出各街鎮(zhèn)、各有關(guān)部門要督促基層自治組織按照規(guī)定的工作步驟和方法，制定、修訂和完善“美麗約定”，確保其合法性；同時(shí)，區(qū)信訪辦、區(qū)司法局等部門在信訪矛盾化解、糾紛調(diào)解的過(guò)程中，要準(zhǔn)確把握自治與法治的關(guān)系，依法充分保障“美麗約定”在調(diào)處紛爭(zhēng)中的作用；此外，區(qū)人民法院、區(qū)人民檢察院也要加大對(duì)公序良俗的司法保護(hù)力度，依法確認(rèn)“美麗約定”中違約罰則的效力，積極為“美麗約定”提供有效法律支撐。

　　奉賢區(qū)人民法院副院長(zhǎng)韓峰告訴記者，當(dāng)前，奉賢的170份“美麗約定”是村民會(huì)議基于《村民委員會(huì)組織法》制定的，因此，在審理相關(guān)案件中，法院會(huì)依法確認(rèn)合法合規(guī)的村規(guī)民約的證明效力，將其作為查明事實(shí)、適用法律的重要參考，化解矛盾、定紛止?fàn)幍闹匾罁?jù)。

　　黨的十九大報(bào)告中提出，要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。而奉賢推進(jìn)實(shí)施“美麗鄉(xiāng)村·美麗約定”的行動(dòng)中，恰恰也在尋找“三治”平衡點(diǎn)。日前，奉賢區(qū)政府進(jìn)一步出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施“美麗鄉(xiāng)村·美麗約定”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中就特別強(qiáng)調(diào)德治的重要意義，提出在推進(jìn)“美麗約定”行動(dòng)時(shí)，同步展開(kāi)“美麗約定”誠(chéng)信村、誠(chéng)信戶評(píng)選活動(dòng)。全區(qū)每年誠(chéng)信村評(píng)選數(shù)量不超過(guò)30個(gè)，每村獎(jiǎng)勵(lì)30萬(wàn)元，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村對(duì)于村規(guī)民約的認(rèn)同感，讓“誠(chéng)信受益、失信受制”觀念深入人心，逐步營(yíng)造“人人有權(quán)利、人人有義務(wù)”的治理氛圍。

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