近日，《瞭望》新聞周刊記者采訪了解到，正在試點的土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革（簡稱“三塊地”改革），正處于向基層實踐要經(jīng)驗的階段，各試點地相關的成效和遇到的難題以及探索，將為國家決策提供參考。

　　作為全國33個“三塊地”改革試點區(qū)縣之一，5年來，重慶大足區(qū)對改革進行了綜合統(tǒng)籌，不搞“單兵突進”，在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序的同時，完善“農(nóng)地入市”政策，集體經(jīng)營性建設用地與國有土地實現(xiàn)同權同價，城鄉(xiāng)用地方式發(fā)生了重大變革。通過大足這一改革“試驗田”，可以一窺土地制度改革對激活農(nóng)村要素市場的積極促進作用。

　　賦予農(nóng)地國有土地同等權能

　　非農(nóng)建設不再單一依靠征地，而是推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，是當前農(nóng)地改革的關鍵一環(huán)。農(nóng)地怎么入市？哪些農(nóng)地可以入市？如果征地不限范圍，可能擠壓農(nóng)地入市的空間；如果征地補償標準低于入市價格，可能影響被征地農(nóng)民積極性，甚至激化利益矛盾……

　　大足區(qū)的做法是，首先做好征地與農(nóng)地入市兩項制度的銜接、協(xié)調。大足區(qū)制定了征地“清單”，明確規(guī)定國家機關用地和國防軍事用地，自然環(huán)境保護、災害防治和公共安全用地等七大類公益用地類型，可以進行征地，縮小了征地范圍。

　　目前，大足區(qū)已完成征地改革試點項目4個。其中，位于龍崗街道前進社區(qū)的大足區(qū)城市生活垃圾填埋場擴建工程，征地面積近900畝。“與過去拿到批文后就開始征地不同，按照規(guī)范征地程序的要求，這次前進社區(qū)的征地流程發(fā)生了很大變化：先組織群眾聽證，并開農(nóng)戶代表會議，向農(nóng)民做好政策宣講，群眾有意見都可以充分表達。在代表會上，有2/3以上農(nóng)戶同意征地，才能啟動相關征地程序。”龍崗街道國土所所長黃漢高說，因為把對民意的尊重放在了*位，群眾合理訴求被充分吸納，使整個征地過程很平穩(wěn)，沒有發(fā)生大的矛盾。

　　其次，對非公共利益項目用地，通過集體經(jīng)營性建設用地入市方式予以保障。在大足區(qū)，集體經(jīng)營性建設用地已被賦予與國有土地同等的權能，入市交易方式與國有土地一樣，依托農(nóng)村土地交易市場、公共資源交易中心等實施公開交易，通過市場發(fā)現(xiàn)價格。

　　“截至2018年底，大足區(qū)已完成‘入市’51宗，面積1471畝，成交總價款5億多元。”大足區(qū)規(guī)劃和自然資源局副局長羅曉宏說，集體經(jīng)營性建設用地入市有明晰的交易流程，包括選定意向地塊、鎮(zhèn)街政府審核、相關職能部門審查、入市交易、入市主體繳納調節(jié)金、合同簽訂及備案、權證辦理等。

　　第三，靈活集體經(jīng)營性建設用地入市渠道。就地入市。在大足區(qū)拾萬鎮(zhèn)長虹村3組，9.05畝集體經(jīng)營性建設用地于2016年整塊就地入市，土地成交價535萬多元。“摘牌”的重慶巨好泵業(yè)有限公司是一家水泵零部件生產(chǎn)企業(yè)。公司副總經(jīng)理高科介紹，土地進入市場交易前，已閑置10多年了。企業(yè)“摘牌”后讓土地重新利用起來。目前企業(yè)經(jīng)營平穩(wěn)，年產(chǎn)值有500多萬元。

　　將位置偏遠、閑置廢棄、零星分布的存量集體經(jīng)營性建設用地指標集中到區(qū)位優(yōu)勢明顯、交通便利的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。

　　無論哪種渠道，羅曉宏介紹，關鍵是讓農(nóng)民擁有改革知情權、參與權、決策權，“比如，圍繞農(nóng)地是否入市、以什么價位入市、土地用途、出讓底價等事項，需經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員民主決策，相關決議需2/3以上成員簽字同意，形成正式表決材料，并公示后才能施行。”

　　放寬宅基地權益變現(xiàn)渠道

　　農(nóng)地入市首先要解決地從何處來，除了依靠盤活存量的集體經(jīng)營性建設用地之外，審慎推進宅基地有償退出與集體經(jīng)營性建設用地入市銜接，有助于釋放更多農(nóng)村建設用地資源，也使有意愿主動退地的農(nóng)民獲益。

　　大足區(qū)在堅持土地集體所有的前提下，探索宅基地“產(chǎn)權激勵、要素流動”實現(xiàn)路徑。

　　*，在保障農(nóng)戶“住有所居”的前提下，賦予宅基地出租、轉讓、入股等多種權能。

　　大足區(qū)棠香街道和平村，由于臨近城區(qū)，農(nóng)房租賃需求旺盛。“我們村農(nóng)房租賃有150多戶，有的是單間出租，有的是整棟租賃，有的人租房搞起了農(nóng)家樂，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，房屋租金也成為農(nóng)民收入的重要來源。”和平村支部書記蔣福銀告訴記者，僅在和平村1組，農(nóng)房租賃收入一年就有五六十萬元，平均每戶收入1萬多元。

　　第二，制定“放活”負面清單，嚴守“三條底線”，即土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。對流轉范圍，大足區(qū)明確城鎮(zhèn)居民只能通過入股、租賃方式流轉宅基地使用權，禁止下鄉(xiāng)利用宅基地建別墅大院和私人會館。在此負面清單之外，則鼓勵政策與實踐創(chuàng)新。

　　“放活”擴大了宅基地退出變現(xiàn)渠道。在過去，宅基地變現(xiàn)主要是通過征地、復墾轉為城鎮(zhèn)建設用地指標?，F(xiàn)在，既可以通過宅基地復墾，以“地票”進行交易；也可將宅基地退還集體經(jīng)濟組織后，對規(guī)劃為集體經(jīng)營性建設用地的，通過集體經(jīng)營性建設用地入市的方式，“變現(xiàn)”土地價值。

　　在大足區(qū)龍水鎮(zhèn)八柱村，去年有8戶農(nóng)民自愿退出宅基地，通過直接入市，獲得了現(xiàn)金補償。其中，63歲的村民羅天華家的農(nóng)房有30多年了，長期空置無人居住。土地入市后，羅天華得到5萬多元補償，搬到鎮(zhèn)上與兒子一同居住。

　　集體、農(nóng)民、企業(yè)共享土改紅利

　　大足區(qū)“三塊地”改革試點5年來，綜合效益逐步顯現(xiàn)出來，為大足區(qū)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展注入了新動力。

　　大足區(qū)集體經(jīng)營性建設用地入市成交總價款已超過5億元，其中價格較高的商貿(mào)服務業(yè)用地，平均出讓價格達到50萬元/畝，農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得感增強。以拾萬鎮(zhèn)長虹村三組為例，組長谷名勇說，集體經(jīng)營性建設用地“掛牌”交易后，在扣除相關成本，收取土地增值收益調節(jié)金、社集體留存集體積累之外，其余的資金都分到了農(nóng)民人頭上。三組260多名農(nóng)民，平均每人可以分到近3000元，成了群眾實實在在的現(xiàn)金收益。

　　土地增值收益反哺“三農(nóng)”。大足區(qū)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照不低于30%土地純收益進行提留。“這部分資金重點用于農(nóng)村公共事業(yè)、改善基礎設施等方面，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。”羅曉宏說。

　　通過購買或租賃集體經(jīng)營性建設用地，企業(yè)用地途徑得到了拓寬。從事鍶鹽深加工的重慶元和精細化工有限公司，2017年6月向古龍鎮(zhèn)古龍社區(qū)3組租賃了46畝集體經(jīng)營性建設用地，租期11年。該企業(yè)負責人介紹，通過簽訂入市出讓（租賃）合同，地塊界線、權屬都劃得明明白白，用地有了法律保障，企業(yè)就有了“定心丸”。下一步，元和公司準備投入3000萬元，用于廠區(qū)自動化技改，提升經(jīng)營效率。

　　值得一提的是，長期以來，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)培育難，一大癥結在于用地保障難，建設用地安排“重城輕鄉(xiāng)”的問題突出?，F(xiàn)在依托“農(nóng)地入市”，有助于緩解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興建設用地保障難題。

　　在大足區(qū)龍水鎮(zhèn)，重慶鼎翔農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司通過3次“摘牌”，累計獲得近10畝集體經(jīng)營性建設用地指標，準備新建一家冬菜精品大觀園，目前施工進展順利。公司總經(jīng)理李華瓊告訴記者：“我們選定的地塊在交通主干道旁，項目集冬菜加工、展示、餐飲于一體，今年內(nèi)就將投入運營。”

　　資格權甄別亟待明確

　　《瞭望》新聞周刊記者采訪發(fā)現(xiàn)，當前集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配既是改革關鍵點，也是矛盾風險點。

　　一是收益如何分？根據(jù)改革設計，集體經(jīng)濟組織留存的收益，不低于純收益的30%。一些村民擔心因為監(jiān)管不到位，導致資金“跑冒滴漏”。

　　二是誰可以分？近年來，隨著進城務工、征地拆遷、女兒外嫁等因素，大量農(nóng)民轉戶進城或將戶口遷到別的村社，不再是本集體經(jīng)濟組織成員。“農(nóng)地入市”后，哪些人可以分，分多少，看法不一。按照鄉(xiāng)規(guī)民約，農(nóng)村群眾一般認為外嫁女、已轉戶進城的人就不該參與分配，但在巨大利益面前，凡能沾邊的都想回來分，容易產(chǎn)生糾紛。

　　在實踐中，一些村組提煉總結了“三分兩不分”的做法，有一定借鑒意義。“三分”即“有戶籍、有承包地、長期居住的”可各分配收益的1/3；“兩不分”即“空掛戶、已參與農(nóng)轉非享受社保的”不分配收益。

　　在宅基地改革中，宅基地農(nóng)戶的資格權認定也存在現(xiàn)實障礙。保障宅基地農(nóng)戶資格權是宅基地改革的重要目標。過去界定資格權的一個重要依據(jù)是戶籍，并具有本集體經(jīng)濟組織成員資格，但如今農(nóng)村人口流動加快，進城讀書的大學生、外嫁女、入贅男等不少人群或主動或被動遷移、更改了戶籍，這些人群的資格權如何準確認定，需要法律、政策逐步給予明晰。

　　一些改革配套問題也亟待明確回應。首先，集體經(jīng)營性建設用地使用期限到期后，應如何處置？各地尚未形成統(tǒng)一意見；其次，集體經(jīng)營性建設用地“批后監(jiān)管”存在一定難度。例如，為了達到集約、節(jié)約用地的目的，相關部門對工業(yè)用地等有投入、產(chǎn)出指標要求，集體經(jīng)營性建設用地入市后，如何參照相關要求規(guī)范實施，需要進一步探索；再者，“農(nóng)地入市”后，如何進一步厘清政府、集體和企業(yè)相應的權、責、利關系，尚待國家結合改革實踐，通過立法予以明確。

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