農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

　　中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。黨的十九大報(bào)告指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，由此開啟了中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新時(shí)代。加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新發(fā)展，是落實(shí)黨的十九大精神、貫徹習(xí)近平總書記“三農(nóng)”思想、推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體行動(dòng)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、充分認(rèn)識農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新發(fā)展的重要意義

　?。ㄒ唬﹦?chuàng)新發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的新要求

　　黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

　　從生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來看，近年來，我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得較大進(jìn)展，糧經(jīng)飼協(xié)調(diào)發(fā)展的“三元結(jié)構(gòu)”正在加快構(gòu)建，兩年累計(jì)調(diào)減籽粒玉米種植面積近5000萬畝，大豆面積增加1600萬畝，畜牧養(yǎng)殖規(guī)?；潭瘸掷m(xù)提高，規(guī)?；B(yǎng)殖生豬存欄占全國生豬存欄總數(shù)的比重為62.9%，家禽存欄占比達(dá)到73.9%，綠色、生態(tài)、優(yōu)質(zhì)、安全的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給明顯增加。從產(chǎn)業(yè)體系來看，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源價(jià)值逐步顯化，城鄉(xiāng)要素開始重新配置和整合，農(nóng)業(yè)農(nóng)村成為投資“熱土”，*產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資持續(xù)高速增長，以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商、農(nóng)產(chǎn)品精深加工為代表的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃興起，返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成為新的熱潮，一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入了新的生機(jī)和活力。從經(jīng)營主體來看，這些年，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展比較快，全國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的比重超過35%，多種形式適度規(guī)模經(jīng)營面積占比超過30%，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等各類新型經(jīng)營主體競相發(fā)展，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量達(dá)到280萬個(gè)，新型職業(yè)農(nóng)民不斷壯大，總數(shù)超過1270萬人，成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的引領(lǐng)力量。

　　與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營、市場化程度、產(chǎn)業(yè)化水平不斷提升，大批涌現(xiàn)出的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新主體，迫切需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不斷創(chuàng)新發(fā)展，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更多層次、更高水平的保障。

　?。ǘ﹦?chuàng)新發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容

　　黨的十九大報(bào)告提出了未來幾年經(jīng)濟(jì)政策要以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。長期以來，以農(nóng)業(yè)直補(bǔ)為主的農(nóng)業(yè)支持政策，對穩(wěn)定重要農(nóng)產(chǎn)品供給和保障農(nóng)民收入發(fā)揮了重要的歷史性作用。但是，在農(nóng)業(yè)市場化和開放程度不斷深化的背景下，需要根據(jù)新的形勢不斷調(diào)整完善財(cái)政支農(nóng)政策，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。借鑒發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國家的做法以及我國業(yè)已進(jìn)行的大量實(shí)踐表明，運(yùn)用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種市場化工具，將農(nóng)業(yè)直補(bǔ)改為農(nóng)業(yè)間接補(bǔ)貼來配置政府的財(cái)政資源，運(yùn)用市場的方式防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)民基本收益，這樣既可以使政府和市場“兩只手”同時(shí)發(fā)力，提高財(cái)政補(bǔ)貼資金的效能，又可以防止黃箱補(bǔ)貼“爆箱”的風(fēng)險(xiǎn)，自然成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)有效舉措。

　　（三）創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要

　　這些年，農(nóng)業(yè)加快發(fā)展，糧食連年豐收，農(nóng)民收入增幅度持續(xù)高于城鎮(zhèn)居民收入增幅。同時(shí)，農(nóng)業(yè)所面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)加大。大量家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社的興起，使這種風(fēng)險(xiǎn)積聚，對某些經(jīng)營主體來說難以承受，隨之出現(xiàn)了一些農(nóng)業(yè)企業(yè)毀約跑路的現(xiàn)象。以2018年為例，食糖價(jià)格同比下跌了16.8%，跌破6000元/噸的成本線，制糖企業(yè)出現(xiàn)大面積虧損。從鮮活農(nóng)產(chǎn)品和小宗農(nóng)產(chǎn)品來看，生豬產(chǎn)能階段性過剩，上半年生豬價(jià)格較年初下跌30.7%，養(yǎng)殖場戶虧損面達(dá)89.1%。部分鮮活農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)滯銷賣難，廣西荔枝2018年增產(chǎn)48%，批發(fā)價(jià)比2017年下跌超過70%。2017年，福建等3個(gè)省簡單賠付率超過*，內(nèi)蒙古則達(dá)到141%。這些都是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的新的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)比之已經(jīng)顯得更為緊迫和重要。同時(shí)，也表明農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)確實(shí)是應(yīng)對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防護(hù)堤、保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定器，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)大方向、大趨勢、大政策。

　?。ㄋ模﹦?chuàng)新發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

　　黨的十九大報(bào)告提出把中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段作為總的要求。農(nóng)業(yè)農(nóng)村同樣必須遵循高質(zhì)量發(fā)展的大邏輯，要不斷推動(dòng)農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向，走質(zhì)量興農(nóng)之路，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身的角度分析，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系的重要內(nèi)容，是提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力的一個(gè)內(nèi)涵性指標(biāo)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋的廣度和保障的深度，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系是否成熟的重要標(biāo)志。目前，我國農(nóng)作物保險(xiǎn)覆蓋的面積超過70%，在廣度上已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家水平，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入位居全球第二位、亞洲*位?？梢哉f，我國已經(jīng)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大國，但仍然處于發(fā)展的初級階段，我國的保險(xiǎn)深度僅為0.66%，與美國7%的水平相比，差距還很大。這種差距，不僅是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的差距，也折射出農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的差距。只有繼續(xù)加快發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，創(chuàng)新完善農(nóng)業(yè)支持政策體系，才能更好地滿足農(nóng)戶多樣化的保險(xiǎn)需求，更好地適應(yīng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

　　二、加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新發(fā)展轉(zhuǎn)型升級

　　近十年來，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)完成了發(fā)達(dá)國家?guī)资晟踔辽习倌曜哌^的歷程，進(jìn)入了跨越式發(fā)展的新階段。盡管我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了顯著成效，但與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求相比，與發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國家相比，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展仍然處于初級階段，還有很大的發(fā)展空間。創(chuàng)新沒有止境、永遠(yuǎn)在路上，發(fā)展沒有完成時(shí)、只有進(jìn)行時(shí)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須堅(jiān)定走創(chuàng)新發(fā)展的路子，不斷提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級，主動(dòng)適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展新的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)和新的風(fēng)險(xiǎn)需求，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興保駕護(hù)航。

　?。ㄒ唬┙⒔∪ㄒ?guī)政策體系

　　在法律法規(guī)層面，早在2002年，第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過了修訂后的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，提出國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。2013年頒布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》作為一部專門性法規(guī)，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行提供了法律依據(jù)。但是，隨著這些年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)跨越式發(fā)展，保險(xiǎn)種類不斷創(chuàng)新，保險(xiǎn)品種更加多樣，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高層次、多元化的需求，以及大災(zāi)分散機(jī)制、道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇、費(fèi)率厘定和勘查定損的方法問題，尤其是對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府的責(zé)任，都需要有更高的權(quán)威性，以法律的形式予以規(guī)定。鑒于條例所限，適應(yīng)新的形勢、新的發(fā)展要求，需要加快推動(dòng)出臺《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，同時(shí)相應(yīng)地頒布有關(guān)條例，以構(gòu)成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律規(guī)范制度體系，確保我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在法制化軌道上運(yùn)行。

　　在政策支持層面，自2004年以來中央政府連續(xù)發(fā)出的15個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的“一號文件”，每年都涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，既有政策性的規(guī)定，又有實(shí)際舉措。特別是黨的十八以來，指向更為鮮明。2016年提出，要把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支持農(nóng)業(yè)的重要手段，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面、增加保險(xiǎn)品種、提高風(fēng)險(xiǎn)保障水平。2018年提出了要探索開展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)的創(chuàng)新型試點(diǎn)。根據(jù)中央政府要求，地方政府也出臺了不少相應(yīng)的政策。下一步，需要對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)已出臺的相關(guān)支持政策加以總結(jié)、梳理、歸納、完善，形成普遍性、系統(tǒng)性、規(guī)范性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持政策。

　?。ǘ┘涌燹r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新

　　一是高保障產(chǎn)品創(chuàng)新。為服務(wù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，各地積極開展高保障保險(xiǎn)產(chǎn)品試點(diǎn)，探索“基本險(xiǎn)+附加險(xiǎn)”模式。例如，中原農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司在河南省開發(fā)了玉米、小麥、水稻直接物化成本、準(zhǔn)全成本、種植收入三款保險(xiǎn)產(chǎn)品。湖南、安徽等省針對新型經(jīng)營主體，將水稻每畝保險(xiǎn)金額由400元提高到800元。這些模式既照顧到了量大面廣的小農(nóng)戶，也充分考慮到了這些年發(fā)展起來的規(guī)?；黧w，滿足了不同經(jīng)營主體的多元化、多層次需求。但目前，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平還是以直接物化成本為主，三大糧食作物每畝保障水平約400元，與每畝1000元以上的生產(chǎn)成本差距較大。下一步，要積極開展完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)，推動(dòng)保障水平從保物化成本向保完全成本、保收入轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建適應(yīng)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)在吸引力。

　　二是價(jià)格類、收入類和指數(shù)類創(chuàng)新。目前，全國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)已在全國31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)全面啟動(dòng)，保險(xiǎn)標(biāo)的涉及生豬、蔬菜、糧食作物和地方特色農(nóng)產(chǎn)品共4大類72個(gè)品種。廣西糖料蔗價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)，覆蓋了全區(qū)“雙高”糖料蔗基地1/3的面積。湖北、海南等20個(gè)省份研發(fā)了68個(gè)天氣指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品。上海、河南、黑龍江、吉林等地開展了小麥、水稻、大豆收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。這些試點(diǎn)創(chuàng)新都富有價(jià)值，成效也在顯現(xiàn)，為面上逐步推開趟出了新路子。但總體來看，這些創(chuàng)新還處于小范圍試點(diǎn)階段，總的體量較為有限。目前，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面還相對較低，養(yǎng)殖業(yè)只有20%、種植業(yè)*的三大糧食作物約為70%，與發(fā)達(dá)國家85%左右的水平還有不小差距。同時(shí)，地方特色險(xiǎn)種以及非財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種發(fā)展緩慢，15個(gè)中央財(cái)政補(bǔ)貼產(chǎn)品保費(fèi)收入占比超過90%。下一步，要加快研究出臺中央財(cái)政對地方特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)的以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“擴(kuò)面、提標(biāo)、增品”。

　　三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)功能擴(kuò)展創(chuàng)新。目前，全國“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)已經(jīng)擴(kuò)展到遼寧、黑龍江、山東等20個(gè)省份，品種增加到玉米、大豆、棉花、白糖、天然橡膠、雞蛋等多類產(chǎn)品。陜西、廣東、安徽等26個(gè)省份開展了“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+涉農(nóng)信貸”試點(diǎn)，通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保單質(zhì)押、保證保險(xiǎn)等方式，實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)戶、銀行、保險(xiǎn)公司多方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，財(cái)政小錢撬動(dòng)金融大錢，解決農(nóng)民尤其是新型經(jīng)營主體融資難的問題。原中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)批準(zhǔn)中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司設(shè)立250億元的資產(chǎn)管理產(chǎn)品，在河北、江西等23個(gè)省份選擇部分貧困地區(qū)開展“險(xiǎn)資直貸”試點(diǎn)，直接向參保農(nóng)戶提供無抵押、無擔(dān)保、低利率的小額貸款。在農(nóng)業(yè)部支持下，安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司在上海市實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“互聯(lián)網(wǎng)金融+品牌抵押貸款”創(chuàng)新項(xiàng)目，將農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款額度提高到500萬元，農(nóng)業(yè)企業(yè)用品牌來質(zhì)押，獲得保證保險(xiǎn)，由保險(xiǎn)公司出具保單，而后向銀行貸款。這些都表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的增信功能，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有著巨大的潛力和需求，是解決農(nóng)戶貸款難和保證農(nóng)業(yè)貸款安全投放的途徑。下一步，要加大試點(diǎn)創(chuàng)新力度，著力破解金融機(jī)構(gòu)“難貸款”和農(nóng)業(yè)發(fā)展“貸款難”的供需對接困局，不斷增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。

　　四是服務(wù)模式創(chuàng)新。陽光農(nóng)險(xiǎn)堅(jiān)持“保、防、救、賠”相結(jié)合，在黑龍江省墾區(qū)各農(nóng)場開展以人工增雨防雹工作為主的防災(zāi)減損工作，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民少損失、農(nóng)場得保障、公司增效益。中航安盟財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)有限公司創(chuàng)新設(shè)計(jì)森林保險(xiǎn)方案，提出了“變?yōu)暮筚r付為災(zāi)前預(yù)防”的思路，在四川省“三州”地區(qū)開展了防災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)，把單一保險(xiǎn)賠付職能轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)管理。安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司自主研發(fā)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)移動(dòng)客戶端，將農(nóng)用無人機(jī)系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)應(yīng)用于承保理賠環(huán)節(jié)，解決了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保不清、理賠不準(zhǔn)的粗放式經(jīng)營問題。這表明，加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)模式創(chuàng)新應(yīng)用，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理水平，需要付出更多的努力。

　?。ㄈ┩苿?dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的體制和機(jī)制創(chuàng)新

　　一是“中央財(cái)政+地方財(cái)政+農(nóng)民”三方共擔(dān)保費(fèi)的模式具有普遍意義，值得深化。從近十年的保費(fèi)收入結(jié)構(gòu)來看，各級財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼占保費(fèi)收入的75%左右，其中，中央財(cái)政補(bǔ)貼約占45%、地方財(cái)政約占30%、農(nóng)民交納約占25%。2017年，在全國200個(gè)產(chǎn)糧大縣啟動(dòng)農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，中央財(cái)政對中西部省份和東部試點(diǎn)縣的保費(fèi)補(bǔ)貼比例分別提高到47.5%和45%，又提供了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼新的范式。國定貧困縣普遍采取了免擔(dān)中省補(bǔ)貼品種財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的政策。這種加大中省財(cái)政支持力度、多方共擔(dān)保費(fèi)的普遍性模式，為增加財(cái)政補(bǔ)貼品種，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更廣領(lǐng)域、更深程度的發(fā)展，提供了可行的路徑選擇。但是具體政策之間的協(xié)同性、耦合性不足，碎片化特征明顯。下一步，要在頂層設(shè)計(jì)上確定更加*的中央、省、市縣、農(nóng)民保費(fèi)分擔(dān)比例，以及各種險(xiǎn)種財(cái)政支持的量度，使這一分擔(dān)機(jī)制更加科學(xué)有效。

　　二是政府與保險(xiǎn)企業(yè)的共營模式，是*體制性創(chuàng)新，需要加以提升?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》提出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以確定適合本地區(qū)實(shí)際的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式”。目前江蘇、西藏、河北阜平等地都開展了該模式的試點(diǎn)。

　　在縣級層面，河北阜平縣通過“政企聯(lián)辦”模式，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2014年8月，中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司保定分公司與阜平縣政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，按照5：5比例進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)辦共保試點(diǎn)。保費(fèi)收入由縣財(cái)政和保險(xiǎn)公司按照比例入賬；發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任賠付、經(jīng)營開支，雙方按照比例分?jǐn)?。雙方均設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專用賬戶，專用賬戶受上級財(cái)政和同級財(cái)政、審計(jì)及保險(xiǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查?？h財(cái)政*性注資3000萬元設(shè)立保險(xiǎn)基金，每年保險(xiǎn)賠款小于保費(fèi)收入而產(chǎn)生的結(jié)余，自動(dòng)留存在基金池；發(fā)生的保險(xiǎn)賠款大于保費(fèi)收入，則由基金池補(bǔ)足缺口，確保聯(lián)辦試點(diǎn)能夠持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，阜平縣成立三級金融服務(wù)平臺（縣金融服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融工作部、村金融工作室），保險(xiǎn)公司借助金融服務(wù)平臺，更加準(zhǔn)確地掌握農(nóng)戶的保險(xiǎn)需求，更加有效地跟進(jìn)對農(nóng)戶的保險(xiǎn)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)與農(nóng)戶、服務(wù)與需求、資金與產(chǎn)業(yè)的有效對接，提高扶貧*度。

　　在省級層面，江蘇省探索出政府與保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、協(xié)同推進(jìn)的“聯(lián)辦共保”運(yùn)行機(jī)制，保費(fèi)收入按5：5的比例分別進(jìn)入縣（市、區(qū)）政府財(cái)政專戶和保險(xiǎn)公司賬戶，災(zāi)害發(fā)生后，政府和保險(xiǎn)公司各承擔(dān)50%的賠付責(zé)任。政府的職責(zé)是負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織、推動(dòng)和協(xié)調(diào)；協(xié)助保險(xiǎn)公司完善鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村兩級基層保險(xiǎn)服務(wù)體系建設(shè)；協(xié)助保險(xiǎn)公司收取保費(fèi)、查勘理賠、公示簽字等。保險(xiǎn)公司的職責(zé)是負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳、產(chǎn)品開發(fā)、承保、查勘、定損、理賠、防災(zāi)防損等。在“聯(lián)辦共保”模式下，政府和保險(xiǎn)公司采取不同的方式應(yīng)對各自可能面臨的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。政府層面，江蘇省通過財(cái)政預(yù)算安排、統(tǒng)籌部分政府保費(fèi)收入、省級財(cái)政補(bǔ)助等渠道建立了省、市、縣三個(gè)層級的政府巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，將歷年政府專戶中的結(jié)余部分注入準(zhǔn)備金，滾存積累，供大災(zāi)之年使用。保險(xiǎn)公司通過安排再保險(xiǎn)和提取大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，做好風(fēng)險(xiǎn)分散安排。“聯(lián)辦共保”模式將政府和保險(xiǎn)公司捆綁作為利益共同體，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理念深入農(nóng)戶、促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面迅速擴(kuò)大等方面，發(fā)揮了積極作用。

　　地方探索“聯(lián)辦共保”模式的積極作用，值得肯定。一是政府將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為重要工作予以推進(jìn)，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展情況納入對基層政府的業(yè)績考核。二是有利于強(qiáng)化監(jiān)督管理。政府牽頭，將財(cái)政、審計(jì)、保監(jiān)等部門力量協(xié)同，促進(jìn)了財(cái)政資金收支和農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營的規(guī)范性。三是提高了查勘理賠的公正性權(quán)威性。出現(xiàn)重大或普遍性災(zāi)害后，政府牽頭組織農(nóng)業(yè)專家和保險(xiǎn)公司成立聯(lián)合查勘定損小組，現(xiàn)場查勘測產(chǎn)，避免了查勘理賠可能出現(xiàn)的糾紛。

　　但是，在“聯(lián)辦共保”模式下，政府角色定位不夠清晰，部分領(lǐng)域存在“越位”現(xiàn)象。同時(shí)，由于事前、事中行政環(huán)節(jié)較多，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)市場運(yùn)營主體作用發(fā)揮不夠，在承保理賠中，存在過于依賴政府的情況，對提高自身經(jīng)營服務(wù)能力的動(dòng)力不足。下一步，要理清政府、保險(xiǎn)公司和參保農(nóng)戶之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，政府既不能缺位，也不能越位，保險(xiǎn)公司要積極發(fā)揮主體作用，堅(jiān)持市場化運(yùn)作。

　　三是互助式保險(xiǎn)是基層的偉大創(chuàng)造，值得倡導(dǎo)。2009年中央“一號文件”提出，要“鼓勵(lì)在農(nóng)村發(fā)展互助合作保險(xiǎn)”。2012年國務(wù)院頒布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》以法律的形式明確了農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)的地位，為其規(guī)范發(fā)展奠定法律基礎(chǔ)。農(nóng)村保險(xiǎn)互助社探索開展的合作性保險(xiǎn)就是在現(xiàn)有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)“不敢保”“不愿保”、保險(xiǎn)產(chǎn)品供給難以滿足需求的情況下對政策性保險(xiǎn)、商業(yè)性保險(xiǎn)的一種補(bǔ)充，不是替代現(xiàn)有的政策性保險(xiǎn)、商業(yè)性保險(xiǎn)，是補(bǔ)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)短板、填農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)空白之急需。從法國、日本等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，保險(xiǎn)由國家保險(xiǎn)（政策性保險(xiǎn)）、社會(huì)保險(xiǎn)（商業(yè)性保險(xiǎn)）和互助保險(xiǎn)（合作性保險(xiǎn)）三部分組成，互助保險(xiǎn)是一種被廣泛采用的組織形式。

　　浙江省瑞安市興民農(nóng)村保險(xiǎn)互助社是一個(gè)成功的范例。該社在2015年開始試點(diǎn)。其基本做法是搭建三個(gè)架構(gòu)、開發(fā)三大險(xiǎn)種、建立三項(xiàng)機(jī)制。一是搭建“農(nóng)有”“農(nóng)治”“農(nóng)享”三個(gè)架構(gòu)。瑞安市興民農(nóng)村保險(xiǎn)互助社由馬嶼鎮(zhèn)22家農(nóng)民專業(yè)合作社、3552名農(nóng)戶自愿籌資組建，注冊資本100萬元，營運(yùn)資金500萬元，互助社資產(chǎn)歸全體社員所有，入社的農(nóng)戶既是投保人、又是保險(xiǎn)人?；ブ绮捎煤献髦?，由社員自己出資、自主管理、自我服務(wù)，建立社員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和總經(jīng)理制度，有效降低因信息不對稱導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。二是開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品貨運(yùn)保險(xiǎn)和農(nóng)戶小額貸款保證保險(xiǎn)三大險(xiǎn)種。這三大險(xiǎn)種分別對應(yīng)“三位一體”新型農(nóng)村合作體系中的專業(yè)合作、供銷合作、信用合作。三是建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、資金融通機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制三項(xiàng)機(jī)制。社員投保后一旦出險(xiǎn)，通過快速理賠，可在短時(shí)間內(nèi)高效率得到理賠資金，避免因資金問題而耽誤農(nóng)時(shí)。社員通過投保，可為融資提供增信，使銀行機(jī)構(gòu)更放心放貸，解決農(nóng)戶因抵押物缺失導(dǎo)致的貸款難問題。通過保險(xiǎn)，不僅為出險(xiǎn)社員分險(xiǎn)減損，而且發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社的技術(shù)優(yōu)勢、人才優(yōu)勢，為預(yù)防社員出險(xiǎn)提供技術(shù)指導(dǎo)。

　　三、加大工作力度 推動(dòng)中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)健康發(fā)展

　?。ㄒ唬┘哟髮r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政府支持力度

　　這是由農(nóng)業(yè)本身的特性所決定的。農(nóng)業(yè)面臨自然和市場雙重風(fēng)險(xiǎn)，所以它需要政府的支持和保護(hù)，因而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一個(gè)應(yīng)對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的工具性手段，帶有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的性質(zhì)，即在政府的補(bǔ)貼支持下保證其穩(wěn)健運(yùn)行，*終起到保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)戶收益的效應(yīng)。這在世界上是一個(gè)通行做法。如美國自2014年以來實(shí)施的一項(xiàng)重大農(nóng)業(yè)措施是，每年減少對農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼50億美元，新增農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼70億美元，保障范圍從糧食作物擴(kuò)大到花生、棉花、水果和蔬菜領(lǐng)域。黨的十九大*提出，要把農(nóng)業(yè)農(nóng)村放到優(yōu)先發(fā)展的地位。鑒于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所具有的風(fēng)險(xiǎn)防范、倍數(shù)效應(yīng)、市場工具等多種功能，政府要把加大對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼作為優(yōu)先政策的首要選項(xiàng)，逐年大幅度增加財(cái)政用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼資金，逐步滿足農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求。

　　（二）把“增品、擴(kuò)面、提標(biāo)”作為發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要任務(wù)

　　這里既有擴(kuò)大保險(xiǎn)的保障廣度問題，又有提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障深度問題，這兩者對中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有現(xiàn)實(shí)的重要性和緊迫性。增品，就是要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的品種，從廣泛的意義上講，應(yīng)該是農(nóng)業(yè)所涉及的品種，農(nóng)民所種養(yǎng)的項(xiàng)目有保險(xiǎn)需求的，都應(yīng)納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的品種范疇。就全國性而言，對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)影響較大的羊、牛、雞等畜牧業(yè)，青魚、草魚等淡水養(yǎng)殖業(yè)，蘋果、柑橘等水果業(yè)，急切需要成為中央財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種。擴(kuò)面，就是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種的覆蓋面。就糧食作物而言，有的地區(qū)覆蓋面接近*，有的地區(qū)則不到30%，應(yīng)予迅速改變。對一些地方特色農(nóng)產(chǎn)品的保險(xiǎn)試點(diǎn)，實(shí)踐證明成功可行的，應(yīng)分類分項(xiàng)加快復(fù)制推廣。提標(biāo)，就是要提高保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加快解決保險(xiǎn)“解憂”“不解渴”的狀況。在把物化成本全覆蓋作為首要目標(biāo)的基礎(chǔ)上，要把完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)作為糧食等重要農(nóng)作物保險(xiǎn)的方向性目標(biāo)，加快試點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)，提升對農(nóng)業(yè)農(nóng)民的保障水平。

　　（三）把“基本險(xiǎn)+附加險(xiǎn)”作為發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可行路徑

　　我國人多地少，小農(nóng)戶在較長的時(shí)期內(nèi)仍然將是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體，這是我國的基本國情。近些年來，多種形式適度規(guī)模經(jīng)營蓬勃發(fā)展，一大批家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體應(yīng)運(yùn)而生。這些新型經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本訴求是提高保費(fèi)和保額。“基本險(xiǎn)+附加險(xiǎn)”的模式為滿足這種新的需求探索了現(xiàn)實(shí)的路徑,即將某一農(nóng)作物設(shè)定一個(gè)基準(zhǔn)的保障額度，然后在這個(gè)額度以上分加不同的保險(xiǎn)額度，形成“1+N檔”保險(xiǎn)模式，政府原則上對基本險(xiǎn)給予補(bǔ)貼，對N檔視情況給予不同程度的補(bǔ)貼支持。這種保險(xiǎn)模式滿足了不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求，特別受到新型經(jīng)營主體的歡迎，成為中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一個(gè)特色，也是一條可行路徑，值得推行。

　?。ㄋ模┘訌?qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的自身建設(shè)

　　一是不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力建設(shè)，強(qiáng)化基層服務(wù)體系建設(shè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司要立足于農(nóng)民、服務(wù)于農(nóng)業(yè)，把“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”，精于保險(xiǎn)、提高效率作為重要的標(biāo)準(zhǔn)，并加以考核。二是建立嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入退出制度，探索設(shè)置更高的市場準(zhǔn)入門檻，建立以合規(guī)經(jīng)營和服務(wù)能力為核心的動(dòng)態(tài)考評機(jī)制和綜合指標(biāo)體系，既防范道德風(fēng)險(xiǎn)，又提高業(yè)務(wù)水平。三是增加保險(xiǎn)產(chǎn)品的供給和建立科學(xué)的費(fèi)率，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)多品種、多檔次保額的產(chǎn)品供農(nóng)戶自主選擇，建立科學(xué)的費(fèi)率厘定、審核、糾偏機(jī)制，對多年不出險(xiǎn)的農(nóng)戶給予降費(fèi)或無賠款優(yōu)待等措施。四是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)與監(jiān)管能力建設(shè)，加強(qiáng)信息共享平臺建設(shè)以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)建設(shè)，建立全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理系統(tǒng)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高監(jiān)管水平。

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